¿Puede un terremoto convertir al Presidente en legislador? Requisitos constitucionales y jurisprudenciales

Diecinueve decretos declaratorios desde 1991 confirman una constante: el estado de emergencia no se justifica por la magnitud del hecho, sino por la insuficiencia acreditada de los mecanismos ordinarios.

En Colombia, un acontecimiento o calamidad de grandes proporciones no conduce, por sí solo, a la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica. Ante situaciones extraordinarias que comprometen gravemente la capacidad de respuesta del Estado, la Constitución permite acudir al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Sin embargo, esta figura no constituye una autorización general para legislar por decreto: es una competencia excepcional, temporal y sometida a estrictos controles constitucionales.

La cuestión adquiere particular relevancia ante acontecimientos como el terremoto registrado este 10 de agosto en Colombia de magnitud de 7.4. Informes preliminares reportan afectaciones humanas, estructurales y en infraestructura crítica en distintas ciudades, aunque advierten expresamente que las cifras están sujetas a consolidación y verificación oficial. Por lo anterior, es pertinente preguntarse: 

¿Qué tendría que acreditarse para que una situación de esta naturaleza pueda justificar constitucionalmente un estado de emergencia?

Requisitos constitucionales y jurisprudenciales

El artículo 215 de la Constitución permite al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar un Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos de los que justificaría la guerra exterior o la conmoción interior y estos perturben o amenacen perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan grave calamidad pública. La regulación se complementa con la Ley Estatutaria 137 de 1994 y el bloque de constitucionalidad.

• El presupuesto fáctico. Los hechos deben ser reales, corresponder a aquellos que pueden dar lugar a esta modalidad de excepción y tener carácter sobreviniente y extraordinario. Esto comprende los denominados juicios de realidad, identidad y sobreviniencia. Una problemática previa o estructural no habilita automáticamente la emergencia, aunque una agravación extraordinaria e imprevisible sí puede resultar constitucionalmente relevante.
• El presupuesto valorativo. La perturbación o amenaza debe tener una gravedad e inminencia suficientes para alterar de manera significativa el orden económico, social o ecológico, o configurar una grave calamidad pública.
• El presupuesto de suficiencia o subsidiariedad. Este es quizá uno de los límites más importantes. El Gobierno debe demostrar por qué las competencias, instituciones y mecanismos ordinarios del Estado resultan insuficientes para enfrentar la situación. Las facultades legislativas extraordinarias son, por definición, un recurso excepcional.

A ello se suman requisitos formales, como: que el decreto debe estar firmado por el Presidente y todos los ministros, encontrarse debidamente motivado, señalar la duración de la emergencia (máximo treinta días por declaratoria y noventa días acumulados durante el año calendario), precisar su ámbito territorial cuando corresponda, activar el control político del Congreso y ser remitido a la Corte Constitucional para su control automático. La Ley 137 de 1994 también establece el deber de informar a las secretarías generales de la OEA y de la ONU. 

La declaratoria habilita temporalmente al Gobierno para expedir decretos legislativos con fuerza de ley, pero únicamente para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos también están sometidos al control automático, integral y estricto de la Corte Constitucional. Formalmente, deben expedirse durante la vigencia de la emergencia, estar suscritos por el Presidente y todos los ministros, encontrarse debidamente motivados, guardar correspondencia con el ámbito de la declaratoria y ser remitidos oportunamente a la Corte.

Materialmente, la jurisprudencia examina, entre otros, los juicios de finalidad, conexidad material interna y externa, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. En términos sencillos: no basta con que una medida parezca útil. Debe demostrarse su relación directa con la emergencia, su necesidad y su compatibilidad con la Constitución.

Existen, además, límites infranqueables. Las facultades excepcionales no permiten suspender derechos humanos intangibles, interrumpir el funcionamiento normal de las ramas del poder público ni desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. Incluso las medidas tributarias tienen una duración especial: los tributos creados o modificados durante la emergencia dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente dentro del plazo constitucional.

La cronología de Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica desde 1991 a la fecha 

Hasta el 09 de agosto de 2026 pueden identificarse 19 decretos declaratorios de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. No equivalen necesariamente a 19 crisis diferentes, pues algunos episodios dieron lugar a más de una declaratoria. En 2023, antes de examinar la emergencia de La Guajira, la propia Corte contabilizaba dieciséis declaratorias durante la vigencia de la Constitución de 1991. La cronologías es la siguiente:

La experiencia constitucional demuestra una idea central: la gravedad de una crisis no es suficiente para trasladar temporalmente al Ejecutivo competencias legislativas. El Gobierno debe acreditar que se enfrenta a una situación verdaderamente excepcional y que los instrumentos ordinarios del Estado no  tengan la capacidad de conjurarla adecuadamente. Ese es, precisamente, el equilibrio que busca preservar el artículo 215: permitir una respuesta extraordinaria cuando resulte indispensable, sin convertir la excepción en una alternativa a los mecanismos ordinarios de gobierno.

Lo que el Gobierno tendría que acreditar frente al terremoto del 10 de agosto de 2026

Los tres presupuestos materiales exigen algo más que la sola magnitud del evento. El presupuesto fáctico requiere que el sismo se acredite como un hecho real, sobreviniente y extraordinario, con cifras de afectación humana, estructural y de infraestructura crítica ya consolidadas y verificadas oficialmente —no las cifras preliminares que hoy circulan y que deben ser sujetas a verificación—. 

El presupuesto valorativo exige, a su vez, que esos daños, una vez consolidados, tengan la gravedad e inminencia suficientes para alterar significativamente el orden económico, social o ecológico, o para configurar una grave calamidad pública; lo determinante no es la magnitud sísmica en sí misma, sino el impacto real que llegue a acreditarse.

El presupuesto más exigente, sin embargo, es el de suficiencia o subsidiariedad. Conforme con el precedente reciente, el Gobierno debe demostrar que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, las declaratorias de calamidad pública territorial y los mecanismos presupuestales ordinarios —como el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo— resultan insuficientes frente a la magnitud del evento. Esa insuficiencia debe predicarse de las herramientas ordinarias mismas, y no de una simple lentitud o falta de eficiencia administrativa en su activación.

A estos presupuestos materiales se suman los requisitos formales de siempre: decreto firmado por el Presidente y todos los ministros, debidamente motivado, con una duración definida —de hasta 30 días, cuya suma no puede exceder 90 días en el año calendario— y un ámbito territorial delimitado a las zonas efectivamente afectadas. A ello se agrega el deber de informar la declaratoria a los secretarios generales de la OEA y de la ONU, exigido por la Ley 137 de 1994.

En este último punto es donde el precedente más cercano aplicable a este hecho resulta especialmente relevante. El Decreto 150 de 2026, expedido por afectaciones meteorológicas, solo fue declarado exequible parcialmente por la Sentencia C-191/26, precisamente por delimitaciones materiales y territoriales. Ese antecedente anticipa que la Corte exigirá una correspondencia estricta entre el territorio realmente afectado por el sismo y el alcance de las medidas adoptadas: una declaratoria de alcance nacional frente a un evento con afectación regional sería, a la luz de ese precedente, un punto de fricción constitucional previsible.

Posibles medidas en el evento que se prueben los requisitos descritos: la lección del Eje Cafetero en 1999

El precedente más cercano en la materia es el terremoto del Eje Cafetero de 1999. El Decreto 195, delimitado a municipios de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, dio lugar a un catálogo de medidas que resulta ilustrativo para pensar el alcance de una eventual declaratoria para conjurar la presente crisis. El Gobierno de entonces creó, mediante decreto legislativo, el Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero, una entidad con personería jurídica y autonomía presupuestal destinada a canalizar y ejecutar los recursos de reconstrucción por fuera de la estructura administrativa ordinaria. 

A ello se sumaron medidas presupuestales, como la modificación del Presupuesto General de la Nación para adicionar recursos al entonces Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, cuyas partidas ordinarias se estimaron insuficientes; medidas tributarias, como descuentos por donaciones dirigidas a la zona afectada, extensivas incluso a inversiones de las cámaras de comercio; y ajustes en la delimitación territorial, como la posterior inclusión del municipio de Génova, Quindío, que había sido omitido por error en el decreto original.

Trasladado al sismo del 10 de agosto, y bajo el supuesto de que se acrediten los tres presupuestos ya descritos, el catálogo de medidas plausible sería de naturaleza semejante: la creación de un fondo especial con autonomía presupuestal para la reconstrucción, el traslado o adición de partidas hacia el sistema de gestión del riesgo, incentivos tributarios que estimulen la reconstrucción con recursos privados, y una delimitación territorial ceñida a los municipios efectivamente afectados, con posibilidad de ajuste posterior si se acreditan omisiones. El punto de fricción constitucional más previsible, sin embargo, es el mismo que dejó entrever la Sentencia C-191/26 sobre el Decreto 150 de 2026: cualquier medida que exceda el ámbito territorial real del sismo o carezca de conexidad directa con los daños efectivamente consolidados corre el riesgo de ser declarada inexequible, así sea parcialmente.

Los decretos de desarrollo: el control no termina con la declaratoria

Superada la declaratoria, el control constitucional no se agota. Cada decreto legislativo que el Gobierno expida en desarrollo del Estado de Emergencia queda sometido, a su vez, a un examen formal y material propio, que la Corte Constitucional realiza de manera automática, oficiosa e integral conforme al artículo 241.7 de la Carta. No se trata de algo menor, el presidente actuará como legislador dada la emergencia.

En el plano formal, estos decretos deben expedirse en desarrollo del decreto declaratorio, llevar la firma del Presidente y de todos los ministros, proferirse dentro de la vigencia de la emergencia, estar debidamente motivados y determinar su propio ámbito territorial de aplicación. Si contienen medidas tributarias, deben además sujetarse al límite temporal ya señalado: dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente dentro del año siguiente.

El examen material es más exigente y se articula en varios criterios. El de conexidad exige una relación directa y específica entre la medida adoptada y las causas de la crisis, evaluada desde dos ángulos: la conexidad interna, esto es, la coherencia entre la medida y las razones expresadas en el propio decreto de desarrollo, y la conexidad externa, es decir, su correspondencia con la declaratoria misma de emergencia. El criterio de finalidad exige que la medida esté dirigida, específica y directamente, a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, no a resolver problemas estructurales ajenos al hecho que motivó la emergencia. El de necesidad obliga al Gobierno a justificar por qué cada medida es indispensable para alcanzar esos fines, y no una entre varias alternativas igualmente idóneas pero menos gravosas.

Cuando el decreto modifica o deroga normas con fuerza de ley, debe además satisfacer el criterio de motivación de incompatibilidad, exponiendo por qué las disposiciones suspendidas resultan incompatibles con el estado de excepción declarado. El criterio de no discriminación exige que cualquier medida no pueda ser fundada en distinciones fundadas en raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, u opinión política o filosófica. Y el de ausencia de arbitrariedad impone límites infranqueables: ninguna medida puede suspender derechos y garantías fundamentales, interrumpir el funcionamiento normal de las ramas del poder público, suprimir o modificar los órganos básicos de acusación y juzgamiento, ni desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

A ello se suma el criterio de intangibilidad, que blinda un núcleo de derechos que ni siquiera el estado de excepción puede tocar —la vida y la integridad personal, la prohibición de desaparición forzada y tortura, el reconocimiento de la personalidad jurídica, la libertad de conciencia y de religión, el habeas corpus, entre otros—, y que solo admite limitaciones a otros derechos cuando resulten compatibles con las obligaciones internacionales del Estado y estrictamente necesarias para el retorno a la normalidad. Cierra el catálogo el criterio de proporcionalidad, que exige que cada medida guarde correspondencia con la gravedad real de los hechos que pretende superar.

En conjunto, estos criterios revelan que superar el examen de la declaratoria es apenas el primer paso. Cada decreto que el Gobierno expida para atender al sismo del 10 de agosto —sea el fondo de reconstrucción, las adiciones presupuestales o los incentivos tributarios— deberá, individualmente, acreditar su propia conexidad, necesidad y proporcionalidad frente al daño consolidado, así como respetar los límites intangibles que la Constitución nunca cede, ni siquiera en la excepción.

Jurisprudencia esencial sobre la materia: guía de lectura y alcance

Para quien desee profundizar directamente en las fuentes jurisprudenciales que sustentan este análisis, conviene distinguir tres bloques de sentencias según la función que cumplen dentro de la arquitectura del artículo 215.

El primer bloque corresponde a las sentencias que construyen la doctrina general sobre los presupuestos materiales de la declaratoria. La C-136 de 1999 es el punto de partida: sistematiza por primera vez de forma comprehensiva los juicios de realidad, identidad y sobreviniencia que integran el presupuesto fáctico. Le sigue la C-225 de 2009,, que profundiza en la gravedad e inminencia exigidas por el presupuesto valorativo, y la C-240 de 2011, que precisa el alcance del juicio de suficiencia o subsidiariedad —el límite que, como se explicó, suele ser el más exigente en la práctica—. Las sentencias C-701 y C-722 de 2015 consolidan esta línea, mientras que la C-723 de 2015 desarrolla con particular detalle el catálogo de derechos intangibles que ninguna declaratoria puede afectar. Cierra este bloque la C-466 de 2017, referencia obligada sobre los criterios de conexidad interna y externa que deben satisfacer los decretos de desarrollo.

El segundo bloque agrupa las sentencias que revisaron declaratorias concretas y permiten contrastar la doctrina con su aplicación práctica. La C-216 de 1999 controló el Decreto 195 de 1999, que declaró la emergencia por el terremoto del Eje Cafetero, mientras que la C-220 de 1999 resolvió el decreto que corrigió su ámbito territorial tras la omisión del municipio de Génova. La C-329 de 1999 revisó, ya en el terreno de los decretos de desarrollo, la modificación presupuestal expedida en esa misma emergencia. Más adelante, la C-386 de 2017 —además de controlar el decreto por la avalancha de Mocoa— fijó un criterio relevante para el caso actual: el deber de informar a la OEA y a la ONU es una obligación internacional del Gobierno, cuyo incumplimiento no vicia por sí solo la constitucionalidad del decreto.

El tercer bloque, el más pertinente para proyectar el eventual tratamiento judicial del sismo del 10 de agosto, reúne los precedentes recientes. La C-383 de 2023 declaró inexequible, con efectos diferidos limitados, el Decreto 1085 de 2023 sobre la crisis de La Guajira. La C-075 de 2026 hizo lo propio con el Decreto 1390 de 2025, la más reciente declaratoria de alcance nacional. Y la C-191 de 2026, que examinó el Decreto 150 de 2026 por afectaciones meteorológicas, es hoy el precedente más cercano en el tiempo y en la materia: su exequibilidad parcial, fundada en defectos de delimitación material y territorial, es la que mejor anticipa el nivel de exigencia que enfrentaría una declaratoria motivada en el sismo actual.

Leídas en ese orden —doctrina general, aplicación histórica y precedente reciente— estas sentencias ofrecen un recorrido completo por la manera en que la Corte Constitucional ha ido perfilando, decisión tras decisión, los contornos y alcances del artículo 215 de la CP de 1991.