La reforma pensional quedó en un laberinto jurídico

Dieciséis meses después de la expedición de la Ley 2381 de 2024, la Corte Constitucional sigue sin decidir de fondo sobre la primera demanda de inconstitucionalidad contra la reforma pensional. El expediente ha avanzado entre impulsos, tropiezos y órdenes de subsanación que no han resuelto el punto central: establecer si la manera en que la Cámara aprobó la reforma es incompatible con el estándar de deliberación mínima exigido por la Constitución. Dicho de otra manera, si la Cámara se saltó uno de los cuatro debates exigidos para aprobar una ley. Esta columna pretende explicar por qué, a pesar de que el trámite legislativo concluyó en junio de 2024, la ley se promulgó en julio y la demanda fue admitida en agosto de ese mismo año, aún no hay claridad sobre el destino de esa reforma.

La hipótesis que quiero defender es que la incertidumbre sobre la (in)constitucionalidad de la reforma es el resultado de al menos dos factores. Primero, los errores en el trámite legislativo. Tanto el gobierno como el Congreso dejaron a la reforma con un margen muy estrecho para cumplir con los debates exigidos en el tiempo máximo permitido por la ley y conllevaron las decisiones aceleradas en la Cámara que nos tienen en este limbo. Segundo, las actuaciones internas de la Corte. En el trámite de la demanda hubo un impedimento sin resolver durante meses, varias recusaciones, solicitudes de pruebas, un auto de subsanación que no produjo el efecto esperado y una reconfiguración de la composición de la Sala Plena.

Para evaluar esa hipótesis haré una especie de arqueología jurídica de la reforma. Es necesario esclarecer los hechos ocurridos en estos dos años para desenredar el laberinto jurídico en el que se encuentra la reforma.

1. Las decisiones del gobierno y del Congreso que dejaron sin aire el trámite de la reforma

El punto de partida es una decisión política que condicionó todo lo que vino después. El gobierno nacional radicó el proyecto de reforma pensional el 22 de marzo de 2023, a solo tres meses del cierre de la primera legislatura. Esa fecha importa por una razón estrictamente procedimental. La Ley 5 de 1992 exige que un proyecto de ley ordinaria se apruebe, en sus cuatro debates, en un máximo de dos legislaturas. Al decidir radicar el proyecto faltando tres meses para que terminara la primera legislatura, el gobierno redujo su propio margen de acción porque se fijó el tiempo límite de aprobación para el 20 de julio de 2024. Si la hubiese radicado, por ejemplo, el 20 de julio de 2023, habría tenido como fecha límite de aprobación el 20 de julio de 2025. Por tanto, el proyecto inició su tránsito legislativo con una soga al cuello: apenas quince meses efectivos para un trámite que, en condiciones normales, puede tomar casi el doble.

En el Senado, la Comisión VII aprobó el primer debate el 14 de junio de 2023. Ese debate no estuvo exento de contratiempos. Allí comenzaron algunas estrategias de sabotaje, como la recusación presentada por un abogado “senior” de Asofondos contra varias senadoras de la comisión por ser “madres y mujeres”. Ese tipo de actuaciones son, hasta cierto punto, normales, si se tiene en cuenta que el objetivo de la oposición parecía ser hundir la reforma por tiempos. Lo anterior parece corroborarse por el siguiente hecho. El segundo debate, que debía surtirse en la plenaria del Senado, se aprobó solamente el 23 de abril de 2024. Es decir, entre el primer y el segundo debate transcurrieron diez meses y nueve días. Ese intervalo no es neutro. De hecho, es en ese interregno cuando presuntamente se habrían presentado los delitos por los que hoy están detenidos el expresidente del Senado, Iván Name, y el expresidente de la Cámara, Andrés Calle. Cuando el proyecto por fin salió del Senado, ya se había agotado casi todo el plazo que tenía el gobierno para aprobar la reforma.

La Cámara recibió el proyecto a finales de abril de 2024. Para ese momento, el gobierno disponía de menos de dos meses para surtir los dos debates restantes antes del cierre del período ordinario el 20 de junio. Con premura, pero haciendo un buen trabajo, la Comisión VII de la Cámara aprobó la reforma en tercer debate el 23 de mayo de 2024. Entre otras cosas, ese debate había servido para corregir algunos problemas que venían del texto aprobado en el Senado, como el billionario mico de las comisiones a favor de las AFP. Sin embargo, a la Plenaria de la Cámara le quedaban apenas cuatro semanas para discutir un texto complejo, con más de 700 proposiciones radicadas, y en medio de una agenda legislativa saturada por otros proyectos de origen gubernamental y congresional que enfrentaban los mismos límites temporales.

La Plenaria de la Cámara inició la discusión del articulado el 12 de junio de 2024. Dos días después, tras surtir unas votaciones acerca de posibles impedimentos y otras formalidades, el 14 de junio, un grupo de representantes, liderado por María del Mar Pizarro, presentó una proposición sustitutiva para aprobar íntegramente el texto del Senado. La finalidad de esa maniobra era muy clara: evitar la conciliación entre los textos aprobados por la Cámara y el Senado. La Constitución y la ley prevén que, si existen diferencias entre los textos aprobados por una u otra corporación, debe realizarse una conciliación. Ese trámite exige tiempo y, dado el poco tiempo que restaba, probablemente habría desbordado el plazo máximo para aprobar la reforma pensional. Con el miedo de que se hundiera por tiempos, la Plenaria aprobó la proposición presentada por Pizarro y sus compañeros, que dio por concluido el cuarto debate, y aprobó la reforma pensional que tenemos.

Esa proposición, pensada para asegurar la aprobación del proyecto dentro del plazo de dos legislaturas, se convirtió en el punto de controversia de la demanda que hoy estudia la Corte Constitucional. Es necesario recordar que la discusión de la Corte no versa sobre las bondades o vicios materiales de la reforma, y mucho menos sobre si existe expropiación injustificada. A propósito, ninguna de esas demandas fue admitida por ser insustanciales. El asunto que le interesa a la Corte en esta demanda es si la proposición sustitutiva aprobada por la Cámara de forma acelerada constituyó una elusión del debate constitucionalmente exigido. Es por esa proposición final de la Cámara que este tramo del trámite legislativo haya quedado en el centro del control de constitucionalidad en oposición a los asuntos más de fondo de la reforma.

2. Las actuaciones internas de la Corte y la reacción del Congreso que frenaron y reconfiguraron el trámite

La Ley 2381 de 2024 se promulgó el 16 de julio de 2024. La demanda, aún no resuelta definitivamente, se radicó el 18 de julio de 2024 y fue admitida el 13 de agosto de ese mismo año por el magistrado Jorge Ibáñez, a quien le correspondió la dirección de este proceso. En septiembre de 2024, el despacho recibió varias pruebas y se le dio traslado a la Procuraduría General para que rindiera su concepto. En ese momento, la procuradora era Margarita Cabello. Su concepto fue remitido el 8 de noviembre de 2024 y solicitó declarar la inconstitucionalidad de toda la ley por el vicio de procedimiento señalado.

El trámite parecía avanzar con normalidad hasta febrero de 2025, cuando surgió un obstáculo que no había sido advertido a tiempo. En septiembre de 2024, la magistrada Diana Fajardo presentó un impedimento por haberse beneficiado de una disposición de la ley demandada. Específicamente, la oportunidad de traslado extemporánea que aprovechó para trasladarse de su AFP a Colpensiones. Lo cierto es que ese impedimento nunca se decidió. El 14 de febrero de 2025, Fajardo comunicó al despacho de Ibáñez que su impedimento seguía pendiente. La omisión de esa decisión podía tener efectos procesales graves: si el impedimento prosperaba, todas las actuaciones posteriores a su presentación podían ser nulas. Lo anterior habría puesto en riesgo la legalidad de la decisión de la Corte, lo que habría generado una mayor incertidumbre jurídica. La Sala tuvo entonces que retroceder y rehacer varios pasos.

Para ese momento la Procuraduría ya tenía un nuevo titular. Margarita Cabello había cumplido su período y el 16 de enero de 2025 se posesionó Gregorio Eljach, quien fuera secretario general del Senado durante más de doce años. Al retomar el proceso desde el comienzo, la Corte le dio traslado a Eljach para que conceptuara sobre la constitucionalidad de la reforma. Así lo hizo en concepto del 22 de abril de 2025. A diferencia de Cabello, solicitó declarar la ley exequible. Sostuvo que no se configuró un vicio insubsanable y que el trámite, aunque acelerado, cumplió con el estándar mínimo de deliberación. La Corte quedó así con dos conceptos opuestos de la misma entidad, producto de un error interno que obligó a repetir actos y prolongó el trámite.

Con el impedimento ya resuelto, el nuevo concepto del procurador y las diferentes intervenciones ciudadanas, el 17 de junio de 2025 la Corte emitió un ‘flash informativo’ en el que ordenaba devolver a la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley a fin de subsanar los vicios de procedimiento detectados. El auto concluyó que, a diferencia de lo afirmado por la demandante, sí hubo algún nivel de debate en la Cámara, pero no suficiente para satisfacer el estándar de deliberación exigido por la Constitución. Por tanto, le solicitó al Congreso que corrigiera su error y que diera un debate en la plenaria: un debate real, ordenado y plural. Para tal efecto, le otorgó 30 días hábiles y dejó abierta la posibilidad de una legislatura adicional para la conciliación en caso de divergencias entre los textos. Dicho de otra manera, la Corte fue muy generosa con la Cámara para garantizar que hubiese suficiente discusión y se pudiese debatir y mejorar la reforma pensional con tranquilidad y sin afanes.

Sin embargo, el gobierno optó por no esperar la nueva legislatura y convocó a la Cámara a sesiones extraordinarias los días 27 y 28 de junio de 2025. Lo hizo sin que hubiese claridad sobre lo que la Corte estuviese comunicando. Todavía no había un comunicado oficial ni un auto que aclarara exactamente qué estaba exigiendo la Corte. El afán del gobierno se explica políticamente: el presidente de la Cámara, Jaime Raúl Salamanca, formaba parte de la coalición de gobierno y resultaba más previsible conducir la sesión con una mesa directiva aliada que con la composición que surgiera con la nueva legislatura después del 20 de julio. De acuerdo con los compromisos políticos, la presidencia de la Cámara le habría correspondido a Cambio Radical, partido opositor.

Durante esas extraordinarias, la Cámara supuestamente dirigió el último debate a subsanar el vicio. Sin embargo, en lugar de discutir las diferencias entre los textos, tramitar las proposiciones o abrir un debate artículo por artículo que pudiera mejorar el texto final, la Plenaria de la Cámara simplemente volvió a votar la misma proposición sustitutiva que aprobaba íntegramente el texto del Senado. La sesión se limitó a cumplir un tiempo formal de deliberación, discutió una moción de suficiente ilustración, cerró el debate y volvió a aprobar la misma proposición que está en discusión en la Corte.

Mientras tanto, el contexto interno de la Corte tampoco se mantuvo estable. Cinco días antes del auto de devolución, la nueva magistrada Lina Escobar había tomado posesión en reemplazo de Diana Fajardo. Meses después ingresaron los magistrados Héctor Carvajal y Carlos Camargo, lo que modificó la composición de la Sala Plena en un caso que ya tenía posiciones divididas. La llegada de nuevos magistrados generó ajustes en las correlaciones internas y abrió la puerta a nuevas recusaciones.

El período posterior a la supuesta subsanación también estuvo marcado por episodios procesales adicionales. El Magistrado Ibáñez insistió en reiteradas ocasiones al Presidente de la Cámara para que enviara el informe de subsanación. El 22 de julio de 2025 decretó nuevas pruebas, entre ellas la solicitud a la Presidencia de la República para precisar el lugar exacto en el que se encontraba el presidente Petro al momento de expedir el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias y la obtención de actas, grabaciones y certificaciones sobre quórum y anuncios legislativos.

A lo anterior se sumó una nueva recusación. El 3 de octubre de 2025, la senadora Paloma Valencia recusó al magistrado Carvajal porque, durante su labor como asesor jurídico de Colpensiones, emitió conceptos sobre la constitucionalidad de la reforma. Durante octubre y noviembre de 2025, la Corte solicitó a Colpensiones copias de los contratos y documentos pertinentes para discutir la recusación en Sala Plena. Este nuevo incidente retrasó nuevamente el avance del expediente.

Finalmente llegamos a la decisión del 24 de noviembre de 2025. Ese día, la Sala Plena resolvió la recusación contra Carvajal, declarando fundado el reproche y excluyéndolo de la decisión, por siete votos contra uno. Ese mismo día, con una Sala reducida a ocho integrantes, la Corte votó, por fin, la ponencia del Magistrado Ibáñez, que proponía declarar inexequible la ley por considerar que la Cámara no había cumplido la orden de subsanación y que persistía la elusión del debate. La votación terminó empatada 4–4. Ante un empate, la Corte debe designar un conjuez por sorteo. El sorteo recayó en Carlos Pablo Márquez.

La última palabra aún no está escrita. Lo único claro es que la decisión llegará tarde. Cuando ocurra, el país ya estará adentrado en el ciclo electoral y cualquier resultado será leído en clave política. Este caso muestra que una reforma presentada al límite del tiempo y un tribunal enfrentado a cargas procesales excepcionales producen una incertidumbre que nadie buscó, pero que todos terminaron alimentando.

Articulo publicado por la Silla Vacia el 27 de noviembre de 2025