¿Cómo financiar el Pilar Solidario sin reventar el presupuesto?

Financiar el Pilar Solidario: cómo hacerlo justo y sostenible, sin reventar el bolsillo.

Esta columna fue escrita con el columnista invitado Oliver Pardo.

Una de las promesas más ambiciosas de la reforma pensional es la creación del Pilar Solidario: un mecanismo para garantizar un ingreso mínimo a los adultos mayores en situación de pobreza que hoy no cuentan con pensión. Es un objetivo en el cual todas las posturas políticas pueden encontrarse. Pero aún no es claro cómo financiar de forma justa y sostenible un programa de esta magnitud en un contexto fiscal altamente restringido.

Una solución concreta es fortalecer la fuente de financiación que ya existe para este fin: la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Ese fortalecimiento se haría a través de una contribución progresiva de los pensionados con mayores ingresos.

Los problemas críticos son la baja cobertura del sistema y la regresividad

Colombia arrastraba varios problemas en su sistema pensional, el primero es la baja cobertura del sistema. Tenemos más de 7,6 millones de personas mayores de 60 años con apenas 2,3 millones que cuentan con una pensión. De los 5,3 millones sin pensión, cerca de 1,8 millones viven en condiciones de pobreza monetaria.

El segundo es de regresividad. El sistema distribuye subsidios de forma regresiva —dado que otorga subsidios generosos a pensiones altas— mientras que a la población mayor más pobre apenas le garantiza una transferencia monetaria que apenas alcanza a ser el 30% de una línea de pobreza extrema: 80.000 pesos mensuales. En síntesis, es un esquema que combina altos subsidios para quienes menos lo necesitan y bajos subsidios con cobertura insuficiente para quienes más lo requieren.

El Pilar Solidario pretendía dar solución al primer problema con tres medidas. Primero, volviendo rígido y exigible el subsidio a los adultos mayores más pobres a través de una ley. Segundo, elevando el monto del subsidio hasta la línea de pobreza extrema: cerca de 230.000 pesos mensuales de 2025. Tercero, expandiendo su cobertura a casi 3 millones de adultos mayores. ¿Su costo? Según cifras del Departamento de Prosperidad, serían alrededor de 8 billones de pesos anuales.

Tal como está diseñado, el Pilar Solidario tiene las mismas fuentes de financiación que su antecesor, Colombia Mayor. Por un lado, los recursos de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), alimentado por contribuciones de cotizantes y pensionados que reciben un ingreso superior a cuatro salarios mínimos. Por otro lado, los aportes del Presupuesto General de la Nación (PGN) y, en algunos casos, con suplementos de algunas entidades territoriales.

Ahora bien, lo recaudado por el FSP apenas alcanzaría para 1 billón de pesos anuales. Por tanto, para cumplir con la promesa del Pilar Solidario, el PGN deberá poner los 7 restantes. Sin embargo, es claro que no hay plata.

El déficit fiscal de Colombia está en niveles históricamente elevados. Gran parte del presupuesto ya está comprometido con obligaciones inflexibles (servicio de deuda, transferencias obligatorias y funcionamiento). Por tanto, parece que no está claro que este gobierno o los que le sucedan tengan de dónde sacarla para cumplir esa promesa.

Hay que reforzar otra fuente de financiación

La pregunta clave es: ¿qué hacer? Nuestra propuesta es sencilla: si el PGN no puede sostener en el tiempo un gasto de esta magnitud, la solución es reforzar —aún más— la otra fuente de financiación que ya existe para este propósito: la subcuenta de subsistencia del FSP.

Esta propuesta implica aumentar de manera progresiva las contribuciones de quienes hoy se benefician de pensiones más altas para garantizar un subsidio digno a quienes no tienen ninguna. De esta manera, se cambia la relación que existe entre ambas fuentes de financiación. Se privilegia la financiación del programa a través del FSP y se reduce la necesidad de la cofinanciación del PGN. Es necesario recordar que la falta de cofinanciación del PGN fue, en gran medida, lo que explicó la reducción real de los subsidios de Colombia Mayor a través del tiempo.

La justificación de nuestra propuesta es doble. Por un lado, razones de estabilidad y eficiencia fiscal al fortalecer el recaudo del FSP. Por otro lado, razones relacionadas con criterios de solidaridad inter e intrageneracional.

1. Razones de eficiencia y estabilidad

En primer lugar, fortalecer el FSP es una opción más estable y eficiente que cargar todo el costo del Pilar Solidario al PGN. Este último enfrenta restricciones severas: altos niveles de déficit fiscal, compromisos rígidos en servicio de deuda y gasto social, y una marcada dependencia de decisiones políticas anuales.

La experiencia de Colombia Mayor demuestra cómo construir un programa de asistencia social sobre la base de transferencias del PGN puede terminar sacrificando a los propios beneficiarios. Por tanto, repetir ese error con el Pilar Solidario es riesgoso. Pero, además, en la situación fiscal actual del país, resulta insostenible.

En segundo lugar, el FSP ya existe y opera desde hace más de 25 años. Es una entidad con reglas claras que cumple sus tareas a partir de recursos específicos recaudados de quienes tienen mayores ingresos laborales o pensionales. Ampliar su papel significa blindar la financiación de estos subsidios frente a la volatilidad política y fiscal. En última instancia, es un mecanismo más previsible y menos discrecional para garantizar un ingreso básico digno a los adultos mayores en pobreza extrema.

2. Razones de solidaridad inter e intrageneracional

Aumentar las contribuciones de los pensionados con mayores ingresos es una manera de materializar dos tipos de solidaridad: la solidaridad entre generaciones y la solidaridad al interior de las generaciones.

Hay dos maneras de entender quién debe financiar la protección de los adultos mayores más pobres. Una opción es la clásica solidaridad intergeneracional: los trabajadores activos, especialmente los más jóvenes, asumen el costo a través de impuestos o cotizaciones. Esta idea parte de dos premisas: que los trabajadores están en mejor posición económica que los pensionados y que han heredado los beneficios del desarrollo social impulsado por las generaciones anteriores.

La otra forma es la solidaridad intrageneracional: que los más afortunados dentro de la misma generación ayuden a los más pobres de su propia cohorte. Bajo este enfoque, los adultos mayores pensionados con mayores ingresos deberían aportar más para sostener un ingreso básico digno a los adultos mayores que no tienen pensión.

En Colombia, el sistema pensional —y la nueva reforma no es una excepción— se ha justificado sobre premisas de solidaridad intergeneracional y ha descuidado la dimensión intrageneracional del sistema. Los pensionados con mesadas altas no solo reciben subsidios regresivos, sino que gozan de beneficios fiscales como deducciones que pueden llegar hasta 50 millones de pesos mensuales.

En un país donde cientos de miles de adultos mayores viven en pobreza extrema mientras otros reciben pensiones muy superiores, este desequilibrio no sólo es éticamente problemático: es uno de los factores que limita el efecto redistributivo del Estado en su conjunto.

La propuesta en detalle

Nuestra propuesta parte de una idea sencilla: si el PGN no tiene cómo sostener en el tiempo un gasto de esta magnitud, la única alternativa realista es reforzar la otra fuente de financiación que ya existe para este propósito. Esto implica aumentar de manera progresiva las contribuciones de quienes hoy se benefician de pensiones más altas para garantizar un subsidio digno a quienes no tienen ninguna.

Hoy en Colombia ya existe este principio en la ley: desde 2003, los pensionados con ingresos superiores a 10 salarios mínimos hacen un pequeño aporte al FSP. La reforma pensional incluso aumenta esos porcentajes, pero de forma muy limitada (como se ve en la Tabla 1). El problema es que esos incrementos son insuficientes para financiar la expansión ambiciosa del Pilar Solidario. Además, el peso de la financiación sigue recayendo, sobre todo, en los trabajadores activos que también enfrentan aumentos (Tabla 2).

Tabla 1 – Aportes adicionales pensionados según mesada pensional

Tabla 2 – Aportes de los trabajadores según IBC

Nuestra propuesta se diferencia en dos puntos esenciales. Primero, amplía la base de quienes aportan: hoy solo pagan un pequeño porcentaje los pensionados, mientras que nuestra propuesta haría que todos los que reciben más de un salario mínimo comiencen a contribuir. Segundo, hacer el aporte realmente progresivo: que quienes tienen pensiones más altas paguen un porcentaje mayor de su ingreso.

En concreto, proponemos un esquema de contribución en dos velocidades. Primero, quienes tengan una mesada pensional por encima de un salario mínimo pagarían un 5 % sobre la parte de la mesada que exceda el salario mínimo. Segundo, quienes ganen más de cuatro salarios mínimos, pagarían otro 5 % adicional sobre la parte de la mesada que exceda cuatro salarios mínimos. La Tabla 3 presenta lo que proponemos como aporte de los pensionados en función de su mesada.

Tabla 3 – Propuesta de aportes al FSP

La Gráfica 1 muestra cómo evolucionan los aportes al FSP como proporción de la mesada pensional. Dado que la propuesta se basa en aportes marginales del 5 % y 10 %, aplicados únicamente sobre la parte de la mesada que exceda uno o cuatro salarios mínimos mensuales legales vigentes (Smlmv), el aporte es nulo para quienes reciben hasta un salario mínimo. A partir de ese umbral, el esfuerzo contributivo aumenta de manera gradual y progresiva: crece de forma moderada entre uno y cuatro Smlmv y se acelera ligeramente a partir de los cuatro Smlmv.

Con esta fórmula —similar al funcionamiento del impuesto sobre la renta para personas naturales— el aporte al FSP como proporción de la pensión total aumenta de manera desde 0 a menos del 10% de manera continua. Así, un pensionado que reciba una mesada equivalente a dos salarios mínimos aportaría aproximadamente un 2,5 % de su pensión; si la pensión alcanza los tres salarios mínimos, el aporte sería cercano al 3,3 %; y con una pensión de cuatro salarios mínimos, se ubicaría alrededor del 3,75 %. A medida que el nivel de la pensión aumenta, también lo hace el esfuerzo contributivo: una mesada de diez salarios mínimos implicaría un aporte del orden del 7,5 %, mientras que las pensiones más altas —de 25 salarios mínimos o más— asumirían un aporte superior al 9%.

Gráfica 1 – Propuesta de esquema de contribución al FSP

Con esta estructura, el recaudo del FSP proveniente de pensionados podría pasar de menos de 1 billón de pesos a cerca de 3 o 3,5 billones anuales. Es decir, se triplicaría su capacidad actual. Por tanto, se reduce significativamente la presión sobre el PGN necesario para financiar el pilar solidario.

Es importante reconocer que incluso con esta reforma no se cerraría por completo la brecha de financiación del Pilar Solidario. Por eso, complementariamente, se podrían evaluar ajustes en los parámetros del programa, como diferenciar el monto del subsidio según las líneas de pobreza regionales o redefinir el universo de beneficiarios y la edad de acceso. Con estas medidas, el costo fiscal del programa podría reducirse de forma importante, haciendo viable un esquema donde el FSP asume una parte mucho más significativa del financiamiento.

En últimas, el objetivo es claro: que la responsabilidad de garantizar un ingreso básico a los adultos mayores más pobres no descanse únicamente en el PGN —con todas sus limitaciones y rigideces—, sino que se financie de forma más estable, previsible y justa a través del Fondo de Solidaridad Pensional. Es una forma de fortalecer la solidaridad intrageneracional del sistema sin renunciar a una necesaria y elemental solidaridad intergeneracional. La ventaja es que, además, permite aliviar la delicada situación de las finanzas públicas del país.