Empresas estatales en América Latina ante el ciclo político

Un informe de la Universidad de los Andes sobre Ecopetrol y otras compañías públicas revela por qué las empresas estatales en América Latina siguen expuestas al ciclo político

En Colombia, los ingresos de las empresas de propiedad estatal equivalen al 8,4% del producto interno bruto (PIB), una cifra que recoge el informe Gobierno corporativo de las empresas de propiedad estatal en Colombia, elaborado por diecinueve expertos del Centro de Estudios de Gobierno Corporativo de la Universidad de los Andes.

El documento propone crear una Unidad de Propiedad autónoma, protegida de los cambios de gobierno y coincide con la reciente renovación de la junta directiva de Ecopetrol. Leído desde la región, el caso revela un patrón que comparten las empresas estatales en América Latina: activos de alto peso fiscal administrados con reglas que cambian al péndulo de cada administración.

La unidad de propiedad de Uniandes frente al caso Ecopetrol

Según el diagnóstico del informe, la, adscrita al Ministerio de Hacienda, opera como un coordinador débil, sin autonomía jerárquica ni presupuestal y la gestión de las empresas queda subordinada a objetivos fiscales de corto plazo. Para corregirlo, los autores proponen una Unidad de Propiedad creada por ley especial e inspirada en el Banco de la República.

El consejo directivo de esta entidad tendría períodos fijos y escalonados, lo que impediría su renovación completa con cada gobierno. La hoja de ruta, de 24 meses, avanza en tres pasos: un decreto de estándares mínimos, un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y una ley que consolide la función propietaria.

En ese contexto, Ecopetrol ilustra por qué el informe sitúa la solución en el plano legal. Según reportó La República, la asamblea extraordinaria de accionistas aprobó el 15 de septiembre la reforma del artículo 20 de los estatutos de la compañía, que obligaba a incluir en toda plancha al menos tres integrantes de la junta anterior. Según la exposición de motivos de la empresa, esa cláusula contrariaba la regla mercantil de libre remoción de los administradores, por lo que fue sustituida por un criterio orientador no vinculante. El argumento jurídico tiene sustento y, precisamente por eso, refuerza la tesis del informe: los estatutos de una sociedad anónima no alcanzan para garantizar continuidad, de modo que la estabilidad de la función propietaria depende de un diseño de rango legal.

¿Qué significa para las empresas estatales en América Latina?

La evidencia sobre las empresas estatales en América Latina muestra que el problema excede a Colombia. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fixing State-Owned Enterprises, encontró que cerca de un tercio de estas compañías reporta pérdidas cada año y que cubrirlas exige transferencias fiscales de entre 0,3 y un punto porcentual del PIB. El mismo trabajo muestra que los países con agencias centralizadas de supervisión, como Chile, Perú y Paraguay, redujeron la carga fiscal de sus empresas y acumularon menos pasivos.

Por su parte, en Perú, el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) administra las participaciones estatales en las empresas nacionales, con la excepción de Petroperú y otras compañías estratégicas, según el análisis comparado del informe. Aunque la crisis de la petrolera tiene causas operativas, el Decreto de Urgencia 003-2026 autorizó en mayo compromisos contingentes por hasta 2.000 millones de dólares y exceptuó a la empresa de su propio estatuto en lo que impidiera ejecutar la medida. En ese orden de ideas, las reglas de gobierno corporativo ceden con facilidad ante la presión fiscal cuando ninguna institución de rango superior las protege.

Paralelamente, para quienes invierten en empresas estatales en América Latina, la variable decisiva es la previsibilidad. Ecopetrol cotiza en la Bolsa de Nueva York, y el informe advierte que la estabilidad de las reglas sobre juntas y dividendos reduce el costo de capital. Del mismo modo, para contratistas y proveedores, una función propietaria que cambia con cada gobierno se traduce en prioridades móviles y mayor exposición jurídica.

Riesgos, oportunidades y escenarios para el gobierno corporativo estatal

Una entidad propietaria independiente concentra poder y ese es su principal riesgo. Si su consejo se integra con los criterios que hoy rigen la conformación de las juntas, la reforma solo trasladaría el problema a una instancia superior. Además, una ley de este alcance exige un consenso político difícil de construir. Sin embargo, las Directrices de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre gobierno corporativo de empresas públicas, revisadas en 2024, fijan la profesionalización de la propiedad estatal como estándar internacional y un país que la demuestre puede mejorar sus condiciones de financiamiento y atraer capital privado.

A partir de ese balance, el escenario probable es que Colombia avance en instrumentos de rápida adopción, como el decreto de estándares mínimos, sin crear aún la Unidad de Propiedad. En un escenario favorable, la ley se tramitaría dentro de la hoja de ruta de 24 meses y el país se sumaría a Chile y Perú como referencia para las empresas estatales en América Latina. En un escenario restrictivo, las reformas se limitarían a los estatutos de cada empresa y la composición de las juntas seguiría ajustándose a cada gobierno. Así las cosas, conviene monitorear la radicación de un proyecto de ley de propiedad estatal, la expedición de un CONPES sobre la materia y la evolución de la política de sucesión de Ecopetrol.

Para profundizar

Sobre gobierno corporativo de empresas estatales

1. Aldo Musacchio y Sergio G. Lazzarini, «Reinventing State Capitalism: Leviathan in Business, Brazil and Beyond,» Harvard University Press, 22 de abril de 2014, https://scholarworks.brandeis.edu/esploro/outputs/book/Reinventing-State-Capitalism–Leviathan-in/9924036959401921. Aporta la distinción entre el Estado como empresario, como accionista mayoritario y como accionista minoritario, un marco útil para identificar qué tipo de propietario intenta ser cada gobierno de la región.
2. Aldo Musacchio, Emilio Pineda y Gustavo Antonio García, «State-Owned Enterprise Reform in Latin America: Issues and Possible Solutions,» Banco Interamericano de Desarrollo, 31 de agosto de 2015, https://publications.iadb.org/en/metadata/12307/state-owned-enterprise-reform-latin-america-issues-and-possible-solutions. Separa los problemas de gobierno corporativo de la discrecionalidad en la relación fiscal entre gobiernos y empresas, la misma tensión que este Insight identifica en los casos de Ecopetrol y Petroperú.
3. Banco Mundial, «Corporate Governance of State-Owned Enterprises: A Toolkit,» World Bank Group, 4 de octubre de 2014, https://documents1.worldbank.org/curated/en/228331468169750340/pdf/Corporate-governance-of-state-owned-enterprises-a-toolkit.pdf. Ofrece herramientas prácticas para diseñar arreglos de propiedad, juntas directivas y disciplina fiscal, además de criterios para secuenciar reformas como la que propone el informe de Uniandes.