Forzar un traslado a Colpensiones es ilegal e incoherente

En medio del debate por los traslados a Colpensiones, Kevin Hartmann analiza los riesgos para la seguridad jurídica pensional y el orden constitucional.

El proyecto de decreto publicado por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Trabajo busca reglamentar el parágrafo del artículo 76 de la reforma pensional (Ley 2381 de 2024). Dicha disposición creó una oportunidad excepcional de traslado entre el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y el Régimen de Prima Media para quienes no pudieron ejercer ese derecho dentro de los plazos previstos por la Ley 100 de 1993. Ese proyecto de decreto es ilegal desde una perspectiva puramente jurídica e inconveniente desde los puntos de vista económico e institucional.

La ilegalidad del proyecto de decreto está en que el gobierno pretende, extralimitándose en su potestad reglamentaria, contradecir una ley expresa contenida en el parágrafo del artículo 76, disposición vigente por decisión de la Corte Constitucional. De acuerdo con el principio de jerarquía normativa de nuestro ordenamiento, un decreto no puede contradecir ni redefinir una ley de la República. La inconveniencia del decreto está en que el traslado acelerado y masivo de los recursos de las cuentas individuales al régimen público, tal como lo plantea el proyecto, puede generar efectos financieros, fiscales y de mercado contrarios a la lógica de la propia reforma pensional que el gobierno hizo aprobar.

Los traslados entre regímenes desde la Ley 100

Según el diseño histórico del sistema pensional colombiano, los afiliados pueden escoger el régimen al que desean afiliarse y trasladarse entre regímenes hasta faltar diez años para cumplir la edad de pensión. En términos prácticos, esto implica hasta los 52 años en el caso de los hombres y hasta los 47 años en el de las mujeres. Superado ese umbral, el traslado queda, en principio, restringido.

La reforma pensional introdujo una ventana extraordinaria de dos años dirigida a ese universo de personas a las que se les había pasado el plazo para cambiarse de régimen. La razón de ser de esta medida se debe a un fenómeno sostenido de litigiosidad en materia de ineficacia del traslado por falta de información adecuada sobre las consecuencias pensionales de la afiliación al régimen de ahorro individual.

Desde la primera década de los años 2000, miles de afiliados empezaron a alegar ante la jurisdicción laboral que su afiliación al Régimen de Ahorro Individual se había producido en un contexto de asimetría informativa. Las diferencias en los resultados pensionales entre regímenes, en determinados perfiles, podrían ser significativas, lo que incentivó la judicialización masiva de las solicitudes de traslado tardío. Esto generó una congestión estructural en la jurisdicción laboral.

Para el año 2024 se habían presentado alrededor de 43.277 demandas solicitando la ineficacia del traslado, de las cuales 39.941 fueron resueltas a favor de los demandantes, lo que equivale a una tasa de éxito cercana al 92,4%. El universo potencial de personas que podían solicitar el traslado ascendía a aproximadamente 478 mil afiliados. En ese contexto, la solución legislativa incluida en la reforma pensional consistió en permitir que las personas que ya estaban ante un juez solicitando su traslado pudieran hacerlo directamente, con el objetivo de descongestionar la justicia y corregir una falla estructural del sistema.

Es relevante precisar que, aunque la reforma pensional fue suspendida por el Auto 841 de 2025 de la Corte Constitucional, dicha providencia exceptuó expresamente los artículos 12 y 76. En consecuencia, la oportunidad de traslado y su parágrafo están plenamente vigentes desde el 16 de julio de 2025 y continúan produciendo efectos jurídicos.

De acuerdo con cifras de Colpensiones, a corte del 5 de febrero de 2026, 119.632 afiliados del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad han ejercido la opción de traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Sin embargo, dentro de ese universo, es necesario distinguir dos grupos: por un lado, aproximadamente 22.472 personas que ya cumplieron los requisitos de edad y semanas para pensionarse; y, por otro, cerca de 97.160 afiliados que se trasladaron pero aún no consolidan su derecho pensional.

Esta diferenciación es central porque el parágrafo del artículo 76 regula precisamente la situación de quienes se trasladaron, pero aún no cumplen los requisitos para acceder a la pensión de vejez.

El contenido del parágrafo y la contradicción con la Ley

El parágrafo del artículo 76 establece una regla especial respecto del traslado. A diferencia de lo que ocurre en un traslado ordinario entre regímenes, los recursos acumulados en las cuentas de ahorro individual de los afiliados trasladados no se trasladan de manera inmediata al régimen público. Por el contrario, dichos recursos continúan siendo administrados por las AFP hasta que se consolide el derecho pensional.

Esto implica que los recursos de los aproximadamente 97.160 afiliados que lograron su traslado pero aún no se han pensionado deben permanecer en cuentas individuales administradas por las AFP hasta que cumplan simultáneamente con la edad y las semanas requeridas en el régimen de prima media. Solo en ese momento se efectuaría el traslado correspondiente.

La lógica de esta disposición se integra con la arquitectura financiera de la reforma pensional. En efecto, esos recursos estaban destinados a ser una fuente de financiación del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (Fapc), administrado por el Banco de la República, y no a un flujo inmediato a Colpensiones. Una de las fuentes de financiación de dicho fondo son precisamente los recursos de las cuentas de ahorro individual de los afiliados cobijados por el artículo 76.

El proyecto de decreto contraviene esa regla legal. Pretende que, en lugar de mantener los recursos en las cuentas individuales hasta la consolidación del derecho pensional, estos se trasladen en un plazo de quince días hábiles. La magnitud de dichos recursos se estima en torno a 25 billones de pesos.

Desde una perspectiva jurídica, el decreto pretende una modificación material del contenido de una norma legal vigente. Sin embargo, el principio de jerarquía normativa establece que un acto administrativo de carácter reglamentario, como un decreto, no puede contradecir ni vaciar de contenido una ley de la República. El artículo 76 y su parágrafo tienen fuerza de ley y continúan vigentes por mandato expreso de la Corte Constitucional. En consecuencia, el proyecto de decreto del gobierno sería susceptible de nulidad ante el Consejo de Estado.

La incongruencia resulta aún más evidente si se considera que el propio gobierno incluyó este parágrafo en el proyecto de ley radicado en el Congreso desde su primera versión presentada ante el Senado en marzo de 2023. Es decir, el gobierno fue quien diseñó la regla según la cual los recursos no se trasladarían de inmediato, sino que irían a parar al Fapc con pleno conocimiento del contexto financiero del sistema pensional.

Debilidad de las justificaciones fiscales y previsionales del decreto

Más allá de la evidente debilidad legal del proyecto de decreto, existen debilidades sustantivas en su parte motiva. La sustentación del gobierno se basa en dos argumentos. El primero de ellos afirma que necesita los recursos de esas cuentas para cubrir el déficit de Colpensiones, estimado en alrededor de 55 billones de pesos para 2025, incluyendo las obligaciones propias del régimen y las derivadas de regímenes en liquidación. Sin embargo, este argumento resulta débil desde el punto de vista de la coherencia normativa. El carácter deficitario del régimen de prima media es estructural y se conoce desde hace décadas, asociado tanto a la competencia entre regímenes como a la fórmula de liquidación, que incorpora subsidios actuariales implícitos.

El gobierno conocía plenamente la situación financiera de ese régimen y, aun así, decidió incluir el parágrafo que impide el traslado inmediato de recursos en su propia reforma pensional. Pretender ahora modificar esa regla mediante decreto, ante una situación de la que se era consciente desde el inicio, implica mala fe y desconocimiento del propio diseño legislativo impulsado por el Ejecutivo.

La segunda justificación del proyecto de decreto es que los afiliados trasladados que aún no cumplen los requisitos de pensión están expuestos a riesgos previsionales de muerte e invalidez y que, en caso de materializarse dichas contingencias, las prestaciones deberían ser cubiertas por el fondo común de Colpensiones. Esta premisa es correcta porque los 97.160 afiliados que se trasladaron, dado que aún no cumplen con los requisitos para obtener una pensión de vejez, son cotizantes activos. Por lo tanto, siguen expuestos a riesgos previsionales.

Sin embargo, buscar justificar el traslado de esos recursos con esa premisa resulta jurídicamente desproporcionado y técnicamente deficiente. En primer lugar, porque la cobertura de contingencias previsionales no exige trasladar la totalidad de los recursos de las cuentas individuales. De hecho, esas contingencias se cubren a partir de la cotización. Y, como explica el presidente de Fasecolda, Gustavo Morales, existen mecanismos alternativos compatibles con la ley, como la contratación de seguros previsionales financiados con las cotizaciones de estos afiliados, bajo esquemas similares a los del régimen de ahorro individual.

El argumento del riesgo previsional es engañoso, dado que los recursos trasladados no se destinarían a cubrir esas contingencias, sino que terminarían financiando el conjunto de obligaciones pensionales de Colpensiones. En la práctica, se trataría de una operación de reasignación contable de recursos que desborda la justificación técnica expuesta por el propio gobierno.

A lo anterior se suman riesgos económicos significativos. La liquidación acelerada de los activos en los que están invertidos los recursos de las cuentas individuales podría obligar a su venta a precios inferiores a los de mercado, lo que reduciría el valor del ahorro de los afiliados trasladados. Asimismo, un traslado abrupto de recursos de esta magnitud podría distorsionar el mercado de TES, donde previsiblemente se encuentra invertida buena parte de esos activos, y generar efectos fiscales adversos en el mediano y largo plazo.

Concluyo repitiendo que esta discusión no es solo de conveniencia económica, sino también de legalidad y de coherencia institucional. El Ejecutivo debería respetar el proceso legislativo que dice defender de su propia reforma pensional. Hacerlo implica saber que no puede, mediante un acto reglamentario, redefinir el alcance de una regla legal expresa ni corregir por decreto una decisión legislativa que él mismo impulsó con pleno conocimiento de sus implicaciones financieras y previsionales.

Artículo publicado en La Silla Vacía el 28 de febrero de 2026.