El Pilar Solidario: una promesa que se esfuma en el aire

Una ley no basta 

En un artículo anterior de esta revista hablé sobre la necesidad de una ley para garantizar el Pilar Solidario: solo un blindaje legal puede transformar un gasto opcional en uno prioritario e inflexible dentro del Presupuesto General de la Nación (PGN).

La experiencia de Colombia Mayor lo demuestra: mientras ese subsidio siga dependiendo del humor fiscal o político, será el primero en sacrificarse cuando el presupuesto se apriete. La conclusión era clara: sin ley, no hay derecho.

Ahora bien, en mi artículo anterior no abordé del todo la pregunta de si la reforma pensional recién adoptada (Ley 2381 de 2024) soluciona o no ese problema. Señalé que, a primera vista, elevar el Pilar Solidario al rango legal parecía un paso en la dirección correcta: dio la impresión de corregir el problema de Colombia Mayor, es decir, de asegurar que los fondos estuvieran incluidos en el PGN.

Sin embargo, una ley puede prometer un derecho, mientras que su reglamentación lo vacía de contenido. Y esto es, precisamente, lo que está sucediendo. Por eso, en este escrito abordaré los problemas del Pilar Solidario que se desprenden de lo ya establecido por el Decreto Único Reglamentario (Decreto 514 de 2025, o DUR).

Este artículo se basa, en gran medida, en la intervención que realicé en el debate de control político citado por la Comisión IV del Senado de la República.

Una promesa justa 

La Ley 2381 de 2024 introdujo el Pilar Solidario con una promesa ambiciosa: reemplazar el viejo sistema asistencial de Colombia Mayor por un ingreso que equivaliera, al menos, a la línea de pobreza extrema. El objetivo era claro: ampliar la cobertura del subsidio, aumentar su monto, asegurar su reajuste con el Índice de Precios al Consumidor y ampliar las fuentes de financiamiento para hacerlo sostenible. Visto en conjunto, el diseño legal parecía un paso decisivo hacia la superación de los déficits del programa anterior.

El Pilar Solidario es, en teoría, el corazón de la reforma pensional. La única promesa explícita hecha a los adultos mayores más pobres del país.

De acuerdo con la ambición de la ley, el Departamento de Prosperidad Social, que quedó encargado del Pilar Solidario, proyectó el número de potenciales beneficiarios de esta renta solidaria; aquí están sus cálculos:

La promesa es ambiciosa. Según la Tabla 1, el Pilar Solidario pasaría de cubrir 1,4 millones de personas (Colombia Mayor) a casi 2,8 millones. El subsidio aumentaría de 80.000 a 230.000 pesos mensuales por persona. Duplicar la cobertura y triplicar el monto. Todo en un solo movimiento.

La promesa era justa. Es lo mínimo que se esperaría en un país donde dos de cada tres adultos mayores no tienen pensión y donde el valor de las transferencias es uno de los más bajos de Latinoamérica.

Las cuentas no cuadran  

Ahora bien: ¿cuánto cuesta cumplir esa promesa? De acuerdo con la Tabla 2, el segundo semestre de 2025 costaría 4 billones de pesos. Es decir, al año, se irían 8 billones de pesos.

De acuerdo con el artículo 2.2.2.1.6 del DUR, el pilar solidario se financia de la misma manera que lo hacía Colombia Mayor. Una parte viene de los ingresos del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), el resto viene del PGN.

De acuerdo con el Ministerio del Trabajo, en 2024 los aportes a ese Fondo sumaron 608 mil millones, es decir, menos de la sexta parte de lo que costarían las transferencias durante un semestre.

Pero es verdad que el artículo 20 de la reforma aumenta las contribuciones de los trabajadores y de los pensionados de altos ingresos al FSP. Con los ajustes de la reforma, según cálculos de la oficina de la senadora Angélica Lozano, los ingresos nuevos serían de unos 365 mil millones adicionales. En total, el FSP podría acercarse al billón de pesos. Pero eso cubre apenas una cuarta parte del costo estimado para el segundo semestre.

Los otros tres billones deben salir del Presupuesto General. Y ahí está el problema: el presupuesto está desfinanciado en más de doce billones. ¿De dónde van a sacar 3 billones más para cumplir la promesa del Pilar Solidario? Esa es la pregunta clave. Y es también la entrada al problema central de este artículo.

Cómo incumplir sin derogar la ley

Mi hipótesis es sencilla: el DUR se diseñó para dejar abierta la puerta al incumplimiento.

No porque el gobierno quiera fallar, sino porque sabe que no puede garantizar la promesa en los términos planteados por la ley. Lo que en la ley parecía inflexible, en el DUR vuelve a ser flexible.

El Pilar Solidario acaba pareciéndose mucho a Colombia Mayor. No solo en cuanto a sus fines, sino en cuanto a su diseño: discrecionalidad administrativa y dependencia del ciclo fiscal. Se reproducen los mismos pecados que ya señalé.

La reglamentación implica, una vez más, una política social sujeta a la discreción del gobierno de turno. Esta flexibilización aparece en dos dimensiones centrales del Pilar: por un lado, en las condiciones de acceso y permanencia; por otro lado, en la periodicidad o frecuencia y el valor del pago que reciben los adultos mayores.

En ambos casos el DUR permite ajustes discrecionales.

1. En cuanto al acceso y la permanencia dentro del programa, el DUR deja un margen amplio para excluir beneficiarios sin modificar la ley. El artículo 2.2.2.1.3 otorga al Departamento de Prosperidad Social la facultad de definir los criterios de identificación, selección y asignación. Y el artículo 2.2.2.1.16 añade una causal abierta: la pérdida del beneficio podrá producirse también por “las demás (causales) que determine el DPS”.

No sería sorprendente que el ajuste comience por ahí: si no alcanza la plata, lo más sencillo será limitar el número de personas efectivamente vinculadas. Esa salida permite cumplir la promesa en el papel, pero no en la práctica. El Pilar se mantiene, pero se reduce el universo de quienes lo reciben. El resultado sería previsible: una cobertura inferior a la proyectada, sin necesidad de reconocer formalmente el incumplimiento.

2. En cuanto a la periodicidad y el monto de la transferencia, el DUR introduce una fórmula ambigua que permitiría recortar sin decirlo: el artículo 2.2.2.1.7 establece que el pago se podrá realizar “hasta 12 ciclos” por vigencia fiscal (o sea que pueden ser menos de doce ciclos).

Esa redacción permite que el gobierno conserve la unidad de pago ($230.000 por ciclo), pero reduzca la frecuencia. El DUR permite convertirla en una transferencia bimestral, trimestral o de cualquier otra periodicidad. Ya no serían doce mesadas, sino menos. La promesa de la ley no se incumple de frente, pero se diluye en la práctica.

Un tigre de papel 

Por tanto, en un contexto de iliquidez fiscal, con una reglamentación que abre la puerta al incumplimiento del Pilar Solidario, lo que tenemos es un tigre de papel. Un tigre en la ley, con fuerza y ambición, pero cuya capacidad real de transformar la política social es apenas   aparente. Acaba siendo un gran monumento a una promesa incumplida.

Llama la atención que, a pesar de las restricciones presupuestales, el gobierno no explore formas de mejorar el diseño del programa ni de hacer más eficiente la asignación de los recursos. Una posibilidad sería establecer un subsidio diferenciado por regiones, considerando que el costo de vida no es uniforme en todo el país. Como lo ha señalado Stefano Farné, director del observatorio laboral del Externado, el valor real de la renta básica no es el mismo en una capital departamental que en un municipio pequeño.

Repito la conclusión de mi anterior artículo. Si la reforma se cae en la Corte, una ley sigue siendo necesaria para garantizar este pilar. Pero no cualquier ley. Una que inflexibilice el programa, que le quite al gobierno de turno la capacidad de ajustar el beneficio según su voluntad y que entregue un mejor diseño del Pilar.

Esta discusión pasa por revisar con cuidado el gasto público nacional: cómo se está gastando, qué se está blindando y qué se sigue dejando a discreción. Las garantías básicas para los adultos mayores no pueden seguir sacrificándose sin mayor discusión cuando la caja no alcanza.